【第一期】劳保医疗、公费医疗和农村合作医疗在中国的发展

发布时间: 2022-07-26 10:55 来源:宁德市医疗保障局

  一个国家的发展始终与这个民族的历史传统分不开,一项事业的建设和改革始终与一个国家的基本国情息息相关,我国医疗保障制度体系的发展亦是如此。在党和国家的领导下,从新中国刚成立时以合作医疗为基础的医疗保障制度雏形到如今的中国特色医疗保障制度体系,我国医疗保障制度的改革发展大致可以分为三个时期:劳保医疗、公费医疗和合作医疗时期,建立健全全民医疗保障制度时期,全面建设多层次医疗保障制度体系时期。以医疗保障发展的历史沿革为切入点,本期将为您讲述劳保医疗、公费医疗和合作医疗时期我国医疗保障制度的改革发展。——

  新中国成立初期,受限于国民经济与薄弱的财政基础,各地医疗卫生资源严重短缺,人民群众得不到基本的医疗卫生保障,就医需求难以满足。为解决“看病难、看病贵”的问题,新中国政府用有限的医疗资源“迎刃”人口大国的基本医疗卫生问题。

  根据《中国人民政治协商会议共同纲领》“逐步实行劳动保险制度”的规定,1951年2月,国家颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》,这标志着劳保医疗制度在我国的正式确立。在劳保医疗制度下企业职工因病或非因工负伤在企业医疗所、医院、特约医院医治时,诊疗费、住院费、手术费及普通药费由企业负担,职工家属企业负担一半,属于企业福利的一部分,劳保医疗的经费由企业按照职工工资总额的一定比例在生产成本中列支。劳保医疗覆盖范围是全民所有制工厂、矿场、铁路、航运、邮电、交通、基建等产业和部门的职工及其供养的直系亲属,集体所有制企业参照执行。劳保医疗制度是新中国成立之初建立起来的一种福利型医疗社会保险,它是我国劳动医疗保障的有机组成部分,这一制度一直实行到1994年两江试点才得以改革。劳保医疗制度的实施,极大地调动了企业职工的生产积极性,一定程度上促进了经济发展、维护了社会的稳定。

  随着1952年6月《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》的颁布实施,公费医疗制度正式确立,随后国家各部委还相继出台了一系列配套文件,对公费医疗的人员范围、保障内容、病假期间工资发放标准、子女享受公费医疗、退休人员医疗保障待遇等进行了更加细化的规定。在公费医疗制度下政府拨付医药费,由各级人民政府领导的所属卫生机构,按照各单位编制的人数比例分配,统筹统支,使用时可按照情况重点支付,不允许平均分配发给个人。门诊、住院所需的诊疗费、手术费、住院费,门诊或住院中经医师处方的药费,均由医药费拨付。在这个制度下享受对象的医疗和预防服务费用全部由国家承担,在一定范围内能够极大减轻享受对象的医疗负担。公费医疗制度覆盖范围是全国各级人民政府、党派、工青妇等团体、各种工作队以及文化、教育、卫生、经济建设等事业单位的国家工作人员和革命残废军人,1952年8月后,国家又将范围扩大到在乡干部和大专院校的在校生。同时,为了控制用药与不必要的检查,国家还制定了十一类西药和大部分中成药的基本药物目录、大型设备检查规定及公费用药报销范围。公费医疗制度是我国对享受对象实行的一种免费医疗保障制度,经费主要于来源各级财政,这本质上是国家或政府医疗保障模式的保险制度。从全国范围来看公费医疗的覆盖范围是比较小的,在当时农民占绝对数量的年代,公费医疗解决了小部分人员的医疗负担,而绝大多数的农民无法享受到国家的保障,他们的医疗需求仍然无法得到满足。

  从管理和资金支付及统筹层次上来看,劳保、公费医疗资金是按照计划经济的方式安排,筹资上个人的负担极小,财政和企业基本包办了享受对象的医疗保障事务,在保证劳动者健康,促进经济发展中起到了非常重要的作用。劳保医疗与公费医疗制度改变了旧中国缺医少药的历史,较好地保障了职工的基本医疗,提高了职工的健康水平,我国的人均寿命从1949年的35岁提高到1999年的71岁。但同时应该看到这种保障模式自身存在一些先天性的缺陷,一是职工医疗费用由国家和单位包揽,缺乏有效的控费机制,国家财政和企业医疗费用负担过重。二是适用范围比较窄,社会化程度低、公平性较差。三是国家包揽得过多,医疗机构、享受待遇的人员缺乏责任意识和节约意识,药品浪费,医疗费用增长过快。

  上述两种医疗制度保障对象主要涵盖国家机关事业单位和企业职工,而数量庞大的农村农民尚无有效的制度来保障他们的医疗服务。新中国成立后,党和国家始终努力寻求解决我国农村缺医少药状况的方法,随着农村互助合作社运动的兴起,农村合作医疗制度逐步发展起来。1955年,在山西、贵州、上海、山东、河南、河北、湖南等地农村,相继建立了一批由农业合作社兴办的保健站和医疗站。比较有代表性的是山西省高平县米山乡创办了“医社联合”的保健站,由社员群众出“保健费”、生产合作社出公益金补助相结合的办法,以解决农民的就医问题[1]。1965年毛主席提出了“把医疗卫生工作的重点放到农村去”的指示,各地迅速掀起大办合作医疗的高潮,高度集中的计划经济管理,迅速推动了农村合作医疗的发展,农村合作医疗制度和“赤脚医生”制度蓬勃发展,覆盖了全国90%以上的乡村和80%以上的农村人口[2],为改变农村“缺医少药”的困境,发挥了重要作用。到20世纪80年代,随着土地承包责任制的兴起,集体经济逐渐解体,农村合作医疗逐步无法适应经济和社会的发展,出现了严重的萎缩,据统计到1989年底,全国农村合作医疗的参与率仅剩4.8%[3]。农村合作医疗制度在当时的历史条件下与我国的基本国情是相适应的,受到了广大农民的欢迎,但应该看到农村合作医疗也存在一些问题如财务制度不可持续、卫生筹资困难,保障水平偏低,农民参加意愿不高等。

  新中国成立初期,国家百废待兴,基础设施十分薄弱,在这样的历史条件下,劳保医疗、公费医疗等城市医疗保障制度的进一步巩固和规范,农村合作医疗制度的探索建立,都是在社会主义道路上的一种尝试,由于当时国家的制度背景是高度计划经济体制为主导,医疗保障制度无法真正摆脱对“公家”的依赖。但在生产力发展水平普遍较低,国家总体经济发展困难,医疗卫生资源供给不足的条件下对医疗保障制度的探索已经十分不易。正是由于党和国家带领人民在不同的历史条件下不断探索建立适应人民需要的医疗保障制度,一步一步“摸着石头过河”经过多年的探索积累,才有了如今符合中国国情,覆盖全国14亿人口的全世界最大的医疗保障网络--中国特色医疗保障制度体系。

  

    参考文献:

  [1]汪时东、叶宜德《农村合作医疗制度的回顾与发展研究》,《中国初级卫生保健》,2004第4期

  [2]王东进《深刻认识理解中国特色医疗保障适度自觉做有情怀有担当有能力的医保人》,《中国医疗保险》,2022第1期

  [3]蔡天新《建国以来我国农村合作医疗制度的发展历程》《延边大学学报社会科学版》 2009.05.001

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